Autorités administratives indépendantes (AAI) et régulation des médias, Rapport parlementaire de MM. Christian Vanneste et René Dosière sur les AAI

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Le Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC) a adopté le 28 octobre 2010 le rapport de MM. Christian Vanneste et René Dosière sur les autorités administratives indépendantes (AAI). Ce rapport aborde la question de la légitimité et du périmètre de ces autorités, celle des contraintes financières qui s’imposent à elles, ainsi que les enjeux liés aux garanties d’indépendance et à la nécessité d’un contrôle.

_ Extrait du Rapport

(...)

B.– LA NÉCESSITÉ D’UNE RATIONALISATION

Nous avons sans doute atteint un stade où il y a trop d’AAI en France, avec les risques d’incohérence de l’action publique et de chevauchements des compétences qui s’ensuivent. Il faut maintenant cesser cette « course à l’échalote » où l’on crée toujours plus d’AAI : il est tout aussi important de savoir finir que de savoir commencer ce mouvement.

Les rapporteurs font dans le présent rapport des propositions de rationalisation pour les AAI présentant les enjeux les plus importants et qui ont fait l’objet d’auditions(62). Il incombera aux commissions permanentes des Assemblées de réexaminer le bien fondé des AAI qui n’ont pas pu être étudiées en détail, faute de temps dans le cadre du présent rapport, et d’examiner dans le plus grand détail les modalités optimales de réalisation des rapprochements préconisés par le présent rapport (63).

Trois modalités sont examinées : les regroupements, les suppressions et les transformations.

1.– Les regroupements

Les auditions et consultations effectuées par les rapporteurs ont montré que deux principes s’opposaient : d’un côté le principe de spécialité permet l’affirmation d’un pôle de compétence ; de l’autre une taille critique est nécessaire pour optimiser les coûts de gestion et bénéficier d’une influence et d’une notoriété suffisantes.
La tendance au regroupement s’est déjà manifestée, au moins pour les autorités financières. En 2003, l’AMF est issue de la fusion de la Commission des opérations de bourse (COB), du Conseil des marchés financiers (CMF) et du Conseil de discipline de la gestion financière (CDGF). En 2005, l’ACAM regroupe plusieurs AAI chargées de la régulation des assurances et des mutuelles. Cette année, en 2010, la création de l’ACP est résultée de la fusion de trois AAI – la Commission bancaire, la CECEI et l’ACAM – ainsi que du Comité des entreprises d’assurance (CEA), qui n’était pas considéré comme une AAI (64).
Les réticences initiales émanant des compagnies d’assurance à un regroupement de leur régulateur avec celui des banques est dans la nature des choses. La fusion est effective depuis le mois de mars 2010 et plus aucune critique n’est entendue depuis sur la création de la nouvelle autorité.

Cette orientation doit être fermement soutenue.

La continuation du mouvement de regroupement des AAI n’est pas une tâche aisée tant les missions que chacune d’elle exerce sont spécifiques. Un juste équilibre doit être trouvé entre regroupement et préservation de la spécificité.

D’un côté, toutes les AAI créées jusqu’à présent ont un domaine de compétence spécifique qui requiert une expertise particulière. On pourra argumenter sans fin sur le fait de savoir si la défense des droits des usagers de l’administration requiert les mêmes compétences que la défense des droits des enfants ou la lutte contre les discriminations. Il en est de même pour le respect de la concurrence sur les marchés financiers, pour les banques, pour l’énergie ou tout autre secteur économique.

D’un autre côté, le regroupement d’AAI exerçant des missions proches permet d’atteindre une taille critique qui entraîne aussi une plus grande notoriété. Les grandes autorités bénéficient d’une couverture médiatique plus importante et sont donc mieux connues des citoyens. Le poids et l’influence de l’autorité en sont augmentés d’autant. D’autre part, une taille plus importante permet des économies d’échelle dans la gestion des fonctions support : gestion des ressources humaines (GRH), immobilier, comptabilité, achats… Le regroupement doit être une source d’économies par les mutualisations, les synergies qu’il suscite.

Les rapporteurs ont auditionné plusieurs présidents d’AAI qui leur ont exprimé leurs craintes de voir cesser l’activité de leur autorité en invoquant la perte que cela constituerait pour l’action publique en termes de connaissances, d’expérience et de spécialisation. Ils estiment néanmoins que l’action des AAI de trop petite taille, même spécialisées, est moins efficace que celles qui ont atteint une taille critique.

Il s’agit donc de trouver la taille critique qui permette d’optimiser l’influence et la gestion d’une AAI. Les rapporteurs estiment que chaque opération de regroupement devra être étudiée avec attention pour établir un bilan coûts avantages.

Sont présentées ci–après les propositions de regroupement préconisées par les rapporteurs à la suite des auditions qu’ils ont réalisées au cours du premier semestre 2010. Une solution complémentaire consistant à effectuer un regroupement géographique de petites AAI ou d’AAI intervenant dans des domaines proches doit également être envisagée.

a) Les autorités en charge des libertés publiques

Il aurait pu être envisagé de créer une grande autorité en charge des libertés publiques : Médiateur de la République, Défenseur des enfants, HALDE, Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS), voire Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL), CNIL, CADA… C’est le modèle de l’Ombudsman parlementaire, en Suède, ou du Protecteur du citoyen, dans la province du Québec. Mais la création d’une telle autorité en France aurait nécessité une garantie d’indépendance que seule pourrait apporter une élection par le Parlement. Ce n’est malheureusement pas le cas, l’article 71–1 de la Constitution, tel qu’il résulte de la réforme constitutionnelle de 2008, disposant en effet que le Défenseur des droits est désigné par le Président de la République. Les rapporteurs estiment que l’on ne pourrait s’engager sur une telle voie qu’après une révision constitutionnelle préalable.

Les projets de loi organique et de loi ordinaire (n° 610 et 611) déposés au Sénat le 9 septembre 2009, tels qu’ils résultent de leur première lecture dans cette assemblée, proposent la fusion du Médiateur de la République, du Défenseur des enfants, de la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS), et, sur l’initiative du Sénat, de la HALDE. Les rapporteurs considèrent que les avantages d’un tel regroupement au sein du futur Défenseur des droits l’emportent sur ses inconvénients. La nouvelle institution atteindra la taille critique et gagnera en notoriété, ce que n’a jamais réellement obtenu le Défenseur des enfants ; elle gagnera en autorité et en reconnaissance professionnelle, ce que n’a jamais réellement obtenu la HALDE.

Les rapporteurs se sont rendus en Suède où ils ont constaté un mouvement de regroupement de différents Ombudsmans, mais où a été préservée la spécificité de l’Ombudsman des enfants. Dans ce pays, l’Ombudsman contre les discriminations est issu de la fusion entre les quatre Ombudsmans contre les discriminations raciales, pour l’égalité des chances, le handicap et l’orientation sexuelle. La raison principale invoquée, lors de la mission des rapporteurs, par les autorités suédoises en faveur de la préservation de l’Ombudsman des enfants, résidait non pas dans la spécificité de cette mission, mais dans le fait que celui–ci n’a qu’un pouvoir de conseil et d’information, alors que l’Ombudsman contre les discriminations remplit également une fonction de médiation. Cette différence fondamentale n’existe pas en France, où Défenseur des enfants et HALDE exercent chacun des fonctions de médiation.

● Les rapporteurs sont favorables à l’inclusion des fonctions de la HALDE dans le futur Défenseur des droits. Certes le Médiateur de la République est compétent en matière de relations entre les usagers et l’administration et la HALDE est compétente pour les plaintes des personnes victimes de discriminations, qu’elles soient le fait d’administrations ou de personnes privées. Mais ces deux domaines d’activité ressortissent tous deux de la protection des libertés publiques et des droits fondamentaux. Une autorité unique, par sa simplicité, aurait le mérite de présenter une lisibilité forte vis–à–vis des citoyens. Mme Marie–Anne Frison–Roche, estimait dans l’étude réalisée en 2006 pour l’OPEL que « sans même revenir sur l’articulation difficile du fait que les champs sont trop proches, entre la HALDE et les juridictions, si l’on estime que le Médiateur de la République est en charge de la justesse des rapports sociaux, alors la lutte contre les discriminations et la promotion de l’égalité auraient pu lui revenir ».

● Les rapporteurs proposent un regroupement immédiat entre la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS) et le Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL), qui remplissent des fonctions très proches. Ces deux autorités ont de grandes affinités et un positionnement symbolique très proche. La CNDS est en effet également compétente à l’égard du personnel pénitentiaire. Les deux autorités ont d’ailleurs dû conclure une convention pour délimiter leurs compétences en milieu pénitentiaire : la CNDS intervient quand il s’agit de contrôler les agissements d’un membre du personnel pénitentiaire, le CGLPL étant compétent pour les problèmes relatifs au fonctionnement global d’un centre de détention. Il s’agirait, en fusionnant la CNDS et le CGLPL, de créer un « Contrôleur général de la sécurité » dans notre pays.

Les rapporteurs ne sont pas opposés à un regroupement des deux autorités chargées de la déontologie de la sécurité précitées au sein du Défenseur des droits, mais ils estiment qu’il ne pourra intervenir qu’au terme du mandat de l’actuel CGLPL, M. Jean–Marie Delarue, c’est–à–dire en juin 2014. Il s’agit de lui laisser le temps de terminer, au cours d’une mandature complète, les missions importantes qu’il a entreprises depuis son entrée en fonction en juin 2008, comme il l’a exprimé lors de son audition par le Groupe de travail. De la même façon, la CNDS a rencontré dans les premières années de son fonctionnement de fortes réticences à son action au sein des forces de sécurité. Son président, M. Roger Beauvois, a mesuré le chemin parcouru en dix ans lors de son audition par le Groupe de travail.

● Les rapporteurs estiment que dans ce mouvement de regroupement il convient, comme l’a fait le Sénat en première lecture, de maintenir une certaine autonomie aux fonctions relatives aux droits des enfants et à la lutte contre les discriminations. Ils approuvent donc la création du poste de Défenseur des enfants et du poste d’adjoint à la lutte contre les inégalités au sein de l’institution du Défenseur des droits, avec pour cet adjoint un collège spécifique pour l’aider dans ses tâches. Une telle séparation fonctionnelle permet en effet de préserver, au sein du Défenseur des droits, la sensibilité particulière que constituent ces deux missions spécifiques. De même les rapporteurs se prononcent pour la création d’un adjoint chargé de la déontologie dans le domaine de la sécurité, avec un collège spécifique, quand le « Contrôleur général de la sécurité » sera intégré dans le Défenseur des droits. Le citoyen a besoin d’être assuré que les personnes et les services qui sont chargés de le défendre respectent scrupuleusement les principes déontologiques que l’on est en droit d’attendre d’eux.

● Les rapporteurs ont entendu, lors des auditions menées par le Groupe de travail, les souhaits des deux directions du ministère de l’Intérieur (direction des Libertés publiques et des affaires juridiques – DLPAJ et direction générale de la Police nationale – DGPN) d’une clarification des compétences de la CNIL et de la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA), la DGPN proposant même de les fusionner. Les rapporteurs se prononcent clairement pour un rapprochement de ces deux autorités. Une telle fusion donnerait une plus grande visibilité, un poids plus important aux recommandations de la CADA, sachant que cette autorité pâtit de sa taille qui demeure réduite et d’une notoriété insuffisante. La CADA est en outre chargée de la réutilisation des informations publiques, domaine de compétence partagé avec la CNIL. Elle dispose d’un pouvoir de sanction depuis l’ordonnance du 6 juin 2005 contre les personnes qui réutilisent des informations publiques en méconnaissance des prescriptions du chapitre II de la loi du 17 juillet 1978 consacrant le droit de réutilisation. Il faudra bien sûr prévoir un mécanisme particulier lorsque la demande d’accès aux documents administratifs concernera les missions qui sont actuellement confiées à la CNIL.

b) Les autorités en charge de la surveillance de la vie politique

Les rapporteurs ont été très favorablement impressionnés par l’institution du Directeur général des élections au Canada et dans la province du Québec.

Sur ce modèle, ils préconisent le regroupement, au sein d’une Haute autorité en charge de la surveillance de la vie politique et des élections, des AAI suivantes :

– Commission nationale des comptes de campagne et financements politiques,
– Commission nationale de contrôle de la campagne électorale relative à l’élection du Président de la République,
– Commission des sondages,
– Commission pour la transparence financière de la vie politique.

Cette nouvelle autorité pourrait également inclure une compétence consultative en matière de redécoupage électoral, sur le modèle du Directeur général des élections du Québec, en lui confiant les tâches actuellement exercées par la commission prévue par l’article 25 de la Constitution(65), dont les compétences seraient ainsi très sensiblement élargies.

Une synergie résulterait mécaniquement du regroupement des différentes autorités en charge des élections. L’activité, par définition cyclique, de ces autorités serait ainsi lissée dans le temps. Des économies d’échelle sont évidemment à attendre de ces regroupements. Le président de la Commission nationale des comptes de campagne et financements politiques indiquait, lors de son audition par le Groupe de travail, que sur les 2 000 m2 dont dispose la commission, 1 100 m2 ne sont pas occupés en permanence…
S’agissant d’une autorité intervenant au cœur de la vie démocratique, les rapporteurs se prononcent pour que la désignation de son président soit effectuée par le Parlement à la majorité qualifiée des trois cinquièmes.

c) Les conséquences de la convergence numérique

La France connaît la concomitance de deux autorités en charge de l’audiovisuel et des télécommunications, le CSA et l’ARCEP, alors que plusieurs autres pays disposent d’une seule et même autorité pour réguler ces deux secteurs.

Les rapports de la Cour des comptes de 2006 et 2009 sur le CSA et l’ARCEP mettaient en évidence une gestion éclatée du spectre des fréquences dans notre pays (CSA, ARCEP et Agence nationale des fréquences – ANFr). C’est le Premier ministre qui définit les fréquences ou bandes de fréquences radio électriques qui sont affectées aux administrations ministérielles, au CSA et à l’ARCEP. Pour son compte, l’ANFr assure la planification, la gestion et le contrôle de l’utilisation, y compris privative, du domaine public des fréquences radioélectriques. _ Elle prépare la position française et coordonne l’action de la représentation française dans les négociations internationales.

La Cour des comptes a questionné ce mode de gestion des fréquences : « la question de l’opportunité du maintien de la gestion du spectre par deux organismes distincts utilisant par ailleurs des modes de gestion très différents se pose ». Dans la phase contradictoire suivant le rapport de la Cour, l’ARCEP a estimé qu’une évolution de la répartition des missions entre le CSA, l’ARCEP et l’ANFr était envisageable, mais pas un rapprochement CSA–ARCEP. Le CSA a estimé que « les deux activités de gestion des fréquences ne gagneraient rien à être rapprochées car elles portent sur des contenus très différents avec des objectifs économiques, sociaux et culturels eux aussi très différents ».

Au–delà de la gestion des fréquences, plusieurs voix se prononcent pour un rapprochement entre le CSA et l’ARCEP. Dans sa réponse au questionnaire des rapporteurs, le MEDEF estime que « la question d’un rapprochement entre le CSA et l’ARCEP peut légitimement être posée ». Consultées par les rapporteurs, la Confédération nationale des radios associatives (CNRA), la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) du ministère de l’Économie, Canal +, la RATP et Numéricâble constatent tous un partage de compétences complexe entre l’ARCEP et le CSA. Partant de ce constat largement partagé, les avis diffèrent sur les solutions à apporter, soit le maintien de deux autorités avec une refonte de leurs compétences, soit une fusion pure et simple. Une solution alternative à la fusion serait une rationalisation de la régulation : à l’ARCEP la régulation des réseaux, au CSA la régulation des contenus. Le Professeur Marie–Anne Frison–Roche, dans l’étude réalisée pour l’OPEL en 2006, estimait que « la convergence en matière de télécommunications et d’audiovisuel rend moins évidente la distinction précédente entre le contenant et le contenu, ce qui remet en discussion la distinction entre l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (le contenant) et le Conseil supérieur de l’Audiovisuel (le contenu) ».

Quelle est la justification du « modèle français » d’un régulateur propre au secteur audiovisuel, alors que les États–Unis, suivis de la Grande–Bretagne, de l’Espagne puis de l’Italie, ont adopté le modèle du régulateur unique pour l’audiovisuel et les communications électroniques ?

La convergence numérique pose le problème de la déspécialisation des réseaux (usages audiovisuels ou communications électroniques) et du dividende numérique (revendication des fréquences laissées par les chaînes audiovisuelles à la suite de l’abandon de la TNT). Le passage au numérique, avec la multiplication des possibilités d’émettre (internet, téléphonie mobile…), bouscule le mode de régulation du CSA fondé sur l’attribution gratuite de ressources rares (fréquences) en contrepartie d’obligations (quotas…).

M. Paul Champsaur, ancien président de l’ARCEP, s’exprimait le 24 décembre 2008 à quelques jours de la fin de son mandat, sur l’impact de la convergence entre les réseaux et les contenus sur le rôle de l’ARCEP et du CSA. « L’ARCEP n’a aucun pouvoir sur les contenus et ne cherche pas à en avoir. Mais toutes sortes de contenus passent maintenant sur les réseaux télécoms tandis que l’importance du réseau hertzien va en déclinant. Donc, la logique de la régulation des médias en France par l’intermédiaire des fréquences (héritée de la TV analogique) devra à terme être remise en cause. Le CSA est un régulateur sociétal, protecteur des libertés publiques. Il faut réfléchir aux instruments de régulation nécessaire à ses missions. L’attribution des fréquences aux chaînes n’est plus un instrument pertinent. Dans un contexte de pénurie croissante de fréquences pour les services sans fil, il est normal que l’État réfléchisse à une meilleure utilisation de ce bien public en faveur du développement économique. Par ailleurs, il y a une question de concurrence portant sur les effets de leviers entre les secteurs des télécoms et des médias : si on n’y prend pas garde, il y a un risque d’avoir des opérateurs dominants verticalement intégré qui ne rendraient certains contenus premium accessibles qu’aux clients sur leur réseau. Je ne pense pas que cette perspective soit bonne ni pour le marché ni pour la société. Mais je crois le Conseil de la concurrence parfaitement en mesure de traiter le sujet. »

La Commission pour la libération de la croissance française, dite « commission Attali », a d’ailleurs préconisé de coordonner l’ARCEP et le CSA. Pour elle « La convergence entre téléphonie fixe et mobile, télévision et accès à Internet est devenue aujourd’hui une réalité. Elle concerne aussi bien les réseaux que les terminaux ou les services. Internet a permis l’éclosion d’offres triple–play ou quadruple–play. La vidéo à la demande se développe. Le très haut débit renforcera encore cette convergence, qui pousse les entreprises à s’intégrer verticalement afin de proposer au client final des bouquets de services attractifs, relevant aussi bien de la communication audiovisuelle que des communications électroniques.

L’exigence de mobilité crée également une demande plus forte d’accès au spectre hertzien pour des usages extrêmement variés (téléphonie, télévision mobile personnelle, etc.).Pourtant, l’organisation de la régulation reste marquée en France par une séparation « verticale » entre l’univers audiovisuel régulé par le CSA, aussi bien en ce qui concerne les réseaux (fréquences de diffusion) que les contenus (radio, télévision) et le monde des communications électroniques dont les règles relèvent entièrement de l’ARCEP. La révolution numérique appelle pourtant des arbitrages procédant d’une vision d’ensemble, notamment en ce qui concerne la gestion et l’attribution des ressources hertziennes aux différents opérateurs.

Le renforcement de l’efficacité de la régulation peut trouver deux types de réponse : soit un rapprochement institutionnel sur les modèles américain, britannique ou italien, soit, plus efficacement, une meilleure articulation des responsabilités de chacun des régulateurs en distinguant plus clairement leurs fonctions : la régulation éthique des contenus, confiée au CSA ; la régulation économique et technique des supports, relevant de l’ARCEP. »

Le phénomène de convergence numérique bouscule les secteurs de l’audiovisuel et des communications électroniques. Les sociétés de télévision sont de plus en plus concurrencées par les opérateurs de télécommunications. En 1980 la diffusion de la télévision ne s’effectuait que par deux canaux : la voie hertzienne et le câble. Deux canaux de diffusion supplémentaires sont apparus :

– depuis les années 1980, le satellite avec l’émergence d’une offre record au niveau du nombre de chaînes ;
– depuis 2005 par l’Internet via le fil du téléphone(66), la France étant le pays le plus avancé en la matière, au travers du triple–play avec des forfaits à moins de 30 euros par mois.

Concomitamment, chacun de ces canaux est devenu numérique. En réaction au développement de la vidéo à la demande (podcasting, flux RSS…), la télévision traditionnelle a tenté de développer la TV interactive et a développé une déclinaison de ses contenus sur Internet, sur les consoles et les téléphones mobiles. Malgré une résistance des journalistes, une certaine mutualisation de salles de rédaction (télévision, radio, internet) est intervenue.

Un certain nombre d’opérateurs de télécommunications se positionnent au niveau de la distribution de programmes audiovisuels à la demande, achètent des droits sportifs ou cinématographiques, créent des chaînes, construisent des studios et deviennent aussi producteurs, programmateurs et diffuseurs de contenus à part entière. Le groupe France Telecom est présent sur ces axes de diversification avec la chaîne Orange–TV. Les télévisions nationales se retrouvent devant des opérateurs de télécommunications d’une taille et d’une capacité d’investissement en moyenne dix fois supérieures aux leurs. Le marché est persuadé que le temps du contenu à la demande est venu. Pourtant deux ans après ces premiers affrontements, la pénétration du marché n’est pas au rendez–vous. Le plus gros du scénario de la télévision du futur doit encore être écrit…

La convergence numérique entraîne un besoin d’expertise accru du CSA en technologies numériques. Une synergie pourrait intervenir avec les ingénieurs au service de l’ARCEP. Une mise en commun des services techniques permettrait une meilleure maîtrise de la technologie. Une mise en commun des moyens de recherche et développement accroîtrait les compétences en matière de régulation technique et économique (concurrence). Bien sûr la mise en commun des fonctions support engendrerait des économies.

Les rapporteurs ont constaté, lors de leur déplacement au Canada, qu’une seule autorité régulait les deux secteurs de l’audiovisuel et des télécommunications. À propos de l’argument invoqué par le président de l’ARCEP lors de son audition par le Groupe de travail, selon lequel les pays anglo–saxons ne disposent pas de législation sur les contenus audiovisuels, les rapporteurs ont pu constater que ce pays a conçu une régulation des contenus au moins aussi importante qu’en France. Ils proposent donc d’envisager une fusion du CSA et de l’ARCEP. Pour ne pas entraver les travaux en cours, cette fusion pourrait intervenir après le 30 novembre 2011, date du passage intégral et exclusif de la télévision au numérique.

Dans ce contexte les rapporteurs s’interrogent sur la justification de l’existence de la Haute autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur Internet (HADOPI). Il s’agit une fois de plus d’une réponse ponctuelle à un problème spécifique. Certes la création d’une nouvelle autorité indépendante chargée de surveiller le respect des droits et de lutter contre le piratage jouit d’une visibilité maximale pour les auteurs. Mais on peut se demander pourquoi l’ARCEP, chargée de réguler les communications électroniques, dont fait partie l’Internet, ne pourrait pas en être chargée. A contrario, les difficultés rencontrées par la HADOPI sont patentes : l’envoi des premières lettres d’avertissements a été retardé de semaine en semaine ; un des principaux fournisseurs d’accès, Free, a annoncé publiquement qu’il ne souhaitait pas relayer les messages d’avertissement auprès de ses abonnés… Les rapporteurs sont donc d’avis d’intégrer la HADOPI dans l’autorité qui remplacera à la fois le CSA et l’ARCEP.

Se pose également la question des compétences exercées de fait par le Forum des droits de l’Internet, qui n’est qu’une association. Le Forum des droits sur l’internet se définit comme un organisme indépendant de corégulation de l’Internet permettant la mise en œuvre concrète de cette démarche multi–acteur. Il associe, dans une structure de gouvernance innovante, représentants de l’État, du secteur privé et de la société civile. Son domaine de compétence couvre l’ensemble des aspects de politique publique liés au développement de la société numérique sur le plan des contenus et des usages. Sans être un organe de supervision, et dépourvu d’une capacité de décision en propre, le Forum assume cependant un rôle de facilitation, en liaison étroite avec les autorités publiques en particulier. Il agit de sa propre initiative ou à la demande des autorités publiques ou d’autres acteurs, selon les modalités prévues dans sa charte. Le Forum est organisé autour de quatre missions : la concertation, l’information et la sensibilisation, la médiation et la coopération internationale.

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e) Quelle(s) autorité(s) en charge de la concurrence ?

À côté de l’Autorité de la concurrence, qui a une compétence horizontale, plusieurs autres autorités sont en charge de la régulation des secteurs provenant d’un monopole d’État et qui se sont récemment ouverts à la concurrence : énergie, communications électroniques, poste, audiovisuel, activités ferroviaires, jeux en ligne…
M. Jean–Marc Sauvé, vice–président du Conseil d’État, indiquait lors de son audition par le Groupe de travail que l’Autorité de la concurrence devrait à terme de 10 ou 20 ans fusionner avec les différentes autorités sectorielles de régulation (CRE, ARCEP…), une fois l’ouverture à la concurrence établie dans des secteurs où prévalait un monopole historique. Dans sa réponse au questionnaire des rapporteurs, le MEDEF estime qu’il « faudrait avoir une répartition plus nette des compétences entre les autorités à compétence générale telle que l’Autorité de la concurrence et les autorités sectorielles telles que la CRE et l’ARCEP ».

Le maintien de régulateurs économiques sectoriels comporte le risque de capture par le secteur régulé, comme l’indiquait le président de l’Autorité de la concurrence lors de son audition par le Groupe de travail. L’OCDE recommande d’ailleurs que l’autorité de la concurrence conserve une compétence de principe et que la régulation sectorielle ne soit confiée à des agences spécialisées que pour conduire la transition à partir d’une situation de monopole d’État.
Une solution alternative est constituée par le cas allemand où coexistent deux entités :
– l’une, très ancienne, en charge notamment du droit de la concurrence, de la répression des ententes et des cartels, qui s’appelle le Bundeskartellamt. C’est l’équivalent – et même l’ancêtre – de notre Autorité de la concurrence ;
– l’autre, très récente, issue de la fusion des régulateurs de réseaux, activités monopolistiques (et donc non concurrentielles) et dont les prix sont donc régulés, la Bundesnetzagentur (67), employant 2 500 personnes, qui couvre notamment les télécommunications, la poste, l’énergie et le transport ferroviaire. _ Cette seconde autorité a, pour l’énergie, une activité très focalisée sur ces questions de réseaux sous monopole (accès des tiers au réseau, validation des tarifs de transport, etc.), et ne s’intéresse que marginalement au fonctionnement des marchés.
Les rapporteurs se prononcent pour un regroupement à terme, au sein de l’Autorité de la concurrence, des autorités de régulation sectorielles (CRE, ARAF, ARJEL), une fois accomplies les opérations de libéralisation du marché et instaurée une situation de concurrence où les parts de marché de l’opérateur historique et des nouveaux entrants s’équilibrent. L’ARCEP et le CSA, dont le rapprochement bilatéral est souhaité par les rapporteurs, resteraient à l’écart en raison du fait qu’ils traitent de « biens culturels » échappant à une logique purement économique. Les rapporteurs proposent de procéder tous les cinq ans à un réexamen de la justification des autorités sectorielles.

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